审务公开的司法检视与实践规制

发布时间:2019-07-16 17:27:31 来源:永川律师网

审务公开的司法检视与实践规制

【摘要】:审务公开制度作为我国司法改革的一个新生事物,应当贯彻依法、及时、全面公开的要求

审务公开的司法检视与实践规制

,将审判管理活动的公开与民众对司法的知情、参与、表达和监督有机融合,促进社会主义司法的公正、高效和权威。文章对审务公开制度进行了内涵、实务与文化上的检视,穿插了一些拙见,最后提出实践上的规制,重点从审务公开与审判公开、审判秘密保守和社会民意沟通等方面关系进行把握。

【关键词】:审务公开 司法 实践 规制

审务公开制度,是人民法院基于公正、高效和权威的目标追求,在合理协调审判权与审判管理权关系的基础上,基于司法民主的要求而形成的。作为我国司法改革的一个新生事物,审务公开应当贯彻依法、及时、全面公开的要求,将审判管理活动的公开与民众对司法的知情、参与、表达和监督有机融合,促进社会主义司法的公正、高效和权威。但尽管审务公开制度具有它特殊的重要地位,司法实践中大家还是莫衷一是,存在争议的声音。据此,笔者拙文,对审务公开制度进行一次司法检视,并提出一些拙见,以作探讨。

一、审务公开的内涵检视

最高人民法院2009年12月8日印发的《关于司法公开的六项规定》(以下称《司法公开规定》),将司法公开的外延界定为立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开等六个方面。《司法公开规定》将审务公开从其他审判公开事项中分离出来,最终确定了其司法地位,作为司法公开的一个相对独立的组成部分,并确定了其概念,“人民法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动应当向社会公开。”审判管理工作信息至少应包含管理主体、管理依据、管理过程、管理结果等四个要素;其中,管理主体包括法院设置的审判管理机构和业务庭室及其职能、领导成员及法官身份信息;管理依据包括国家的法律法规规章、司法解释、本法院审理案件所涉的地方性法规和规章、上级法院和本院制定的审判指导文件、上级法院制定的审判管理方面的司法文件、本院制定的审判管理制度,以及立案、执行、案件流程、信访等方面的群众办事指引指南;管理过程包括案件审理进程、法院在审判质量、效率、效果方面的管理行为和有重大社会影响案件的审判情况;管理结果包括案件质效管理结果、案件质量评查结果、审判绩效考核结果和审判运行态势分析等方面。与审判工作有关的其他管理活动主要包括关于社会公众对法院审判的批评、建议,诉讼参与人对法官的检举、控告,以及其他群众信访,法院应当提供便捷的渠道予以接收,并设置核实与反馈的管理机制;司法统计数据、工作报告和审判研究成果;司法救助管理;司法亲民活动;其他应当公开的,有利于促进司法公正、维护法院形象的管理活动。[1]

实际上,早在第二个《人民法院五年改革纲要(2004—2008)》,就提出了审务公开的概念,即:“进一步落实依法公开审判原则,采取司法公开的新措施,确定案件运转过程中相关环节的公开范围和方式,为社会全面了解法院的职能、活动提供各种渠道,提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度”。该条款中的“其他工作”,实质包含了审判管理工作的内容。同时,《二五改革纲要》还推出了几项具体的措施,落实审务公开或者为审务公开创造条件:(1)完善人民法院自觉接受权力机关监督的方式、程序,健全接受人大代表、政协委员的批评、建议的制度,完善人大代表、政协委员旁听法院审判以及人民法院与人大代表、政协委员联络等制度。(2)建立全国法院执行案件信息管理系统,出台了执行公开的司法文件,公开执行信息。(3)出台了人民法院发布制度,建立和完善发言人制度,自觉接受人民群众监督。(4)改革庭审活动记录方式,加强信息技术在法庭记录中的应用,在部分法院使用录音、录像或者其他技术手段记录法庭活动。2007年,最高人民法院发布《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》(以下称《审判公开意见》),进一步拓展了公开的范围,其中诸多内容实为审务公开,如向社会公开诉讼指南,对当事人诉讼引导,允许当事人及其委托代理人查询案件办理情况,向当事人公开声像档案,公开办案纪律和投诉办法等等。根据《审判公开意见》的规定,审判公开已不仅是一项原则或制度,而是法院的一项工作,这项工作的内涵已远远超越于个案的公开,覆盖到了审务公开的诸多方面。

二五改革阶段虽无审务公开之名,但已有审务公开之实,为审务公开的制度化、规范化积累了经验。进入三五改革阶段,法院系统在信息技术的支撑下,以公开手段促进审判管理,提升司法公信,审务公开初步形成制度性要求,公开的范围和形式逐步拓展。在范围上,《司法公开规定》从四个方面界定审务公开范围,即:案件运转流程向当事人公开;向社会公开关于法院工作的方针政策、规范性文件和审判指导意见、非涉密司法统计数据及分析报告;公开重大案件的审判情况、重要研究成果、活动部署;向社会和当事人公开违反规定程序过问案件的情况和人民法院接受监督的情况。2010年10月15日最高人民法院印发的《关于确定司法公开示范法院的决定》(以下称《司法公开示范标准》)将审务公开的范围界定为两个方面:公开人民法院基本情况、工作流程、管理制度、审判业务部门审判职能、人员状况等;公开人民法院的重要审判工作会议、工作报告或者专项报告、重要活动部署、规范性文件、审判指导意见、重要研究成果、非涉密司法统计数据及分析报告等信息。另外,2009年12月25日最高人民法院《关于进一步加强人民法院“立案信访窗口”建设的若干意见》,也规定了部分审务公开的内容,即:公布服务承诺、工作流程、管理制度、法院和法官相关信息;向当事人提供诉讼指南、来访须知、风险告知书等诉讼指引资料;为当事人提供承办法官及审判庭、开庭时间、案件流转、执行进展等案件信息查询和咨询服务。在形式上,主要有五种:通过法院门户站、微博等新媒体公开;通过“立案信访窗口”公开;通过媒体公开;聘请特约监督员、特邀咨询员,加强与人大代表、政协委员的联络工作和与民主党派、工商联、无党派人士、社团组织的沟通协调;通过“公众开放日”活动等便民渠道公开。

二、审务公开的实务检视

1.审务公开的法律依据问题。虽然《司法公开规定》明确审务公开是法院的义务,但《司法公开规定》不是法律、法规,仅是司法文件而已。而且,作为审务公开对象的审判管理,也难从人民法院组织法中找到依据。在实施依法治国方略的背景下,国家机关的活动必须依照法律的规定进行,法律是规制国家机关行为边界的工具。审判管理作为一项权力,审务公开作为一项义务,都需要人民法院组织法明确规定,这是审务公开推进过程中无法绕过的基础性问题。有人建议在《人民法院组织法》中增加一条,以确立审判管理的独立地位,即“上级人民法院加强对下级人民法院审判工作的指导,各级法院加强审判管理,促进审判的公正和高效,但不得妨碍审判权的独立行使”。同时将该法第7条修改为:“人民法院审判案件,除法律另有规定外,一律公开进行。除国家秘密、商业秘密、个人隐私,或者如公开可能侵害社会公共利益的信息外,人民法院应当将审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动向社会公开。”[2]

2.审判指导意见的公开问题。审判指导意见是指高级及以上人民法院为规范司法行为或统一法律适用而制定的指导下级法院审判工作的规范性文件。有关司法文件明确了最高人民法院可以“制定规范性文件”,各高级法院可以“制定审判业务文件”,对下级法院的审判业务工作进行指导;中级人民法院通过审理案件、总结审判经验、组织法官培训等形式,对基层法院的审判业务工作进行指导。大家担忧的是,审判指导意见的制定没有经过严格的立法程序,其合宪性、合法性存在质疑;再加上目前部分法院的地方化、行政化带来的利益驱动,某些审判指导意见可能突破法律的规定,对私权利作出违法限制。这些由上级法院作出的违法的审判指导文件,下级法院往往遵照执行。这些有“问题”的审判指导文件,有一个共同的特征,就是不向社会公开,属于所谓的“内部规定”。如2003年某高院因下发内部文件,规定集资纠纷、土地纠纷、职工下岗等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件列为暂不受理,从而引起社会对司法公开的严重质疑。[3]但总得来说,公开有如下三个好处:一是有利于各地高院因地制宜规范司法行为。最高院针对法院审判工作中出现的违法或不当行为,依照法律提出统一性要求,但各省的情况又有差别,须结合当地实际将统一性要求进一步细化。二是在法律、立法解释和司法解释规定不明确时,有利于规范法官自由裁量权。三是有利于能动解决一些特定纠纷。转型期的社会纠纷具有多样性、矛盾复杂性,如果机械司法可能违背实质正义,社会效果不好。

3.诉讼档案的公开问题。法院诉讼档案是在案件审结后所形成的诉讼证据、文书及其他相关材料的集合体。公开审判的案件,案件证据及文书在审判过程中已经公开,所以向社会公开诉讼档案是公开审判的延伸;如果将诉讼档案的管理视为与审判工作相关的管理活动,则向社会公开诉讼档案又是审务公开的问题。但依法不公开审理的案件,因涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等须特殊保护的利益,诉讼档案是不能向社会公开。单就公开审理的案件而言,将诉讼档案向社会公开,至少有四方面的价值:一是方便公众充分、直观地接近司法和正义,弥补法条主义下裁判文书说理的局限性;二是倒逼人民法院和审案法官公正司法,遏制司法腐败;三是为法学研究提供实证素材,促进法学研究与司法的互动;四是当事人及其代理人对案件证据和裁判过程进一步了解,决定是否申请再审。[4]但同时也应注意的问题是,这种公开可能带来负面效应,如对案件证人形成压力而导致未来案件中证人不愿意作证。因此,诉讼档案公开涉及到证人的应当慎重,尤其是刑事案件档案,不宜公开的不公开。而且对副卷因涉及案件合议的情况、审判委员会讨论案件的情况或者其他不宜公开的内容,当前也不宜公开。

4.“违反规定程序过问案件的情况”的公开问题。最高院《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》规定,法院领导干部非因履行职责,不得向审判组织和审判人员过问正在办理的案件,不得向审判组织和审判人员批转涉案材料;上级法院工作人员非因履行职责,不得向下级人民法院过问正在办理的案件,不得向下级人民法院批转涉案材料。本院领导干部和上级法院工作人员,因履行职责需要对正在办理的案件提出指导性意见时,应当以书面形式提出,或者由案件承办人记录在案。案件承办人应当将人民法院领导干部和上级人民法院工作人员提出指导性意见的批示、函文、记录等文字材料存入案件副卷备查,并在审判组织评议和讨论案件时作出说明。简言之,该规定明确了两项要求:不得超越职责过问案件;对案件受到过问的情况记录在案或留下文字依据。从《三五年改革纲要》和《司法公开规定》看,但凡是对法院、法官有制约力和影响力的各级各类官员,在没有法律和制度明确授权的情况下,对案件审判提出个人意见的行为,都属于“违反规定程序过问案件”。实践中,由于对案件的过问情形复杂,在相关制度不明确的情况下,有些过问是否违反规定程序本身就难以认定,况且,在当前的司法环境下,法院对领导对案件判处的过问都较为重视。法院如何处理领导“过问”,不是一个纯粹的技术问题,有时还关系到是否尊重上级或者地方领导,是否听取群众的呼声,是否愿意虚心接受监督这样的政治性问题。[5]但总体认识应当是,《司法公开规定》要求法院将“违反规定程序过问案件的情况”向社会和当事人公开,目的在于以公开手段减少不当的过问,遏制违法干预法院办案的行为,从制度立意本身而言具有重要意义。如该制度能在实践中运行,每年有一些典型的“违反规定程序过问案件的情况”被公开,则如同一剂良药,能对司法环境的某些“病症”有较好的治理。

5.“审误”公开问题。“审误”公开是自摆“家丑”、自揭“疮疤”,将审判、执行中的不满意、不到位甚至是失误、错误向当事人和社会各界公开。审误公开,让人感觉颇难为情,将自己工作中负面内容摆出来给人看,似乎有点“丢面子”,讲得严重点是影响形象、业绩,甚至是事关“个人前程”的事情。审误公开是人民司法的必然要求。审误公开,看似损坏了人民法院的自身形象,实则尊重了人民群众的主人翁地位,保障了人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,倾听了群众呼声,有利于促进人民群众对司法的信任和认同。“金无足赤,人无完人”,工作中难免因客观原因和主观原因等多种因素出现这样、那样的问题,而“知政失者在草野”,对工作中的问题不回避,不偏袒,不护短,不遮“家丑”,主动拿“镜子”照自己,从问题入手,有利于进一步增强审判人员的工作心、使命感和对司法工作高度负责的态度,促进人民司法事业的不断进步。[6]当然,对于什么是“审误”,最好上级法院有明确的界定意见,好让基层法院有个参照判断标准。而且在审误公开之后,更重要的是及时整改,而不是失误、错误摆出来就算了事。

三、审务公开的文化检视

文化指的是一群人包括一个社会共同持有、并且形成该群人每个成员的经验及指导其行为的各种信仰、价值和表达符号。文化应当从实用主义角度去把握,应当是一个社会中的价值观、态度、信念、取向以及人们普遍持有的见解。[7]在文化分析中不可能脱离制度问题。纵观古今,在各国司法文化发展史上,司法制度历来就是一个核心问题,是考察一个国家司法文化的重要途径。司法公开是司法机关在行使司法职权过程中,通过法定的形式和程序,向特定的个人、组织或社会公开其在司法过程中形成的各种信息的行为。司法公开是人民法院落实司法为民、促进司法民主的一项重要制度,是属于制度文化的一个范畴。

1.司法公开的“显性”文化与“隐性”文化。相对于过去的“司法神秘主义”而言,如今司法公开把司法向全社会开放,其公开的过程是司法文化的显现过程,体现的是一种显性文化。隐性文化是相对显性文化而言的,司法公开的隐性文化实质上是社会公众对司法公开的接受力。社会公众对司法公开的信息的接受总是有一个认知、自我评价的内心过程,然后决定自己的态度、观点和立场。由于承袭不同文化的社会群体会因文化差异而在生活方式、行为模式的表现上有所不同,对司法公开产生了不同的路径需求,法官对司法公开是一种“面”性需求,需要方便的检索方式,根据不同的案件事实查询到同一层面案件的裁判理由;当事人对于司法公开是一种“线”性需求,需要对自身诉讼案件的线性进展过程有所了解;社会公众对司法公开是一种“点”性需求,并非要面面俱到地了解司法本身,只对社会的焦点与热点问题予以跟踪和关注。[8]

2.审务公开对“隐性”文化的价值。在司法公开工作推进过程中,法院经常会面对一种尴尬的局面,一边是司法公开工作的不断推进,做到了除“法律规定不能公开的之外都公开”,另一边却是涉访涉诉、暴力抗法事件时有发生,民众对于法院的公信力仍持有很大的怀疑态度。司法公开所要实现的制度价值,就是尽最大可能扩展司法公开的领域,使司法的过程与内容为民众所知悉、所接受。隔在民众知情和法院工作之间的这层神秘的面纱掩盖了法院司法为民的工作实绩。[9]当前,我国司法与社会公众之间仍存在这认知差异与交流障碍,法官的判断与公众的朴素正义观总是难以苟同,公众大多把原因归咎于司法腐败、不公,而法官则以“公众不懂法”一言蔽之。[10]这是无法回避的学科壁垒现象。跨文化交际学的创始人霍尔指出:“文化存在于两个层次中,公开的文化和隐蔽的文化,前者可见并能描述,后者不可见甚至连受过专门训练的观察者都难以察知。而这部分难以察知的隐蔽文化才能真正跨越文化交际障碍,实现文化跨界交际的功能。”[11]如何通过司法公开把司法中的一些价值观、态度、信念、取向固化与公众的意识形态之中?这还需要不断挖掘隐蔽在司法公开制度背后的文化内涵。审务公开的范畴为这挖掘隐蔽在司法公开背后文化内涵提供了承载。审务公开满足了社会公众的大众文化心理基础。通过审务公开不断扩展了司法公开的领域,尽管很难在短时间内消除法院、法官与社会公众之间的认知差异,但它限缩了法院与社会公众在司法信息上的不对称性,并在一定程度上提升了社会公众对司法信息的接受力,从而提升对司法的信赖。

四、审务公开的实践规制:解决几个关系认识问题

(一)审务公开与审判公开

审判公开是指人民法院审判各类案件,除法律另有规定外,一律公开进行,允许公民旁听、允许报道。我国宪法、诉讼法和法院组织法都规定了审判公开。《司法公开规定》出台后,审务公开才从审判公开中独立出来。虽同属司法公开内容,但二者有着明显差异,实践中要有所区别。

1.公开直接目的不同。审判公开是一项基本的诉讼人权,直接目的是将法院审判、执行案件的过程暴露于当事人和社会公众的视野之下,以此来防止法官的恣意,确保公正。而审务公开的直接目的则是提升司法公信而非程序公正。它将法院审判管理的相关制度和实践公之于众,让社会公众了解法院内部对审判如何管理,满足人民对法院审判管理工作的知情权,让社会了解法院,认同法院的审判管理,从而提高司法公信力。

2

.公开内容不同。审判公开是针对特定案件的公开,其中的立案公开、庭审公开、执行公开和听证公开,对案件当事人的程序或者实体权利义务有实际影响;文书公开限于生效裁判,当事人的权利义务已经确定,明显地针对个案。而审务公开的内容则是具有整体性而非个案性。审务公开的内容是审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动。一般而言,审判管理不调整、确定或处分当事人具体权利义务关系,不介入或干预案件实体审理和裁决。

3.公开指向对象侧重不同。审判公开侧重案件当事人,要求除依法不公开的情形外,案件审判的过程要对当事人公开,满足当事人参与诉讼、了解信息、表达主张等诉讼权利,使其实际影响审判的进程和裁判结果,同时也要对社会公开,通过允许庭审旁听、允许报道采访等渠道满足社会公众的知情权。而审务公开的对象则侧重社会公众,针对法院内部的核心管理工作——审判管理,向社会公布,让一般的社会公众了解法院如何配置审判权,以及就规范司法行为、对审判加强精细化集约化管理等采取的措施及成效。简言之,即让社会公众从整体上了解法院在审判管理方面做了什么,是怎么做的,而不是指公开个案审判的过程。

(二)审务公开与审判秘密保守

关于审判秘密的规范,除法律明确规定涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息不能公开外,对其他的审判秘密信息法律并没有明确规定,主要是1989年10月24日最高院和国家保密局共同发布的《人民法院工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》、1990年9月5日最高院《关于保守审判工作秘密的规定》等。根据上述的规定,人民法院合议庭、审判委员会讨论案件的具体情况和记录,以及其他虽不属于国家秘密,但一旦公开会造成不良影响和后果的事项,应当按照审判工作秘密进行保守,不得擅自公开扩散。事实上,自人民法院建立以来,案件卷宗为了保密和方便使用,一直采用正、副卷制度,人民法院内部不宜公开的保密性诉讼材料,包括合议庭评议笔录、审判委员会讨论笔录、内部请示、批复、重要信函等单独装订成副卷,归属于审判秘密,仅限法院内部使用。如前述审务公开已在不断地挑战着审判秘密保守的范畴,2013年11月21日,最高法院《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》更是将司法审务公开推向了高潮,公开过程中充斥着争议的杂音。审判秘密保守的规定和习惯做法,成了司法实务部门对审务公开大都持否定态度的主要理由和依据。当然也有人是极力提倡的,提出在当前现状下,司法公开并没有取得预期的成效,更没有起到有效提升司法公信力的作用,问题的根结就在于没有进行司法实质性公开,并以裁判文书上为例指出,在上裁判文书数量达几十万份的省市,并没有引起社会太大的反响,司法人员担心的社会公众对裁判文书挑错、批评、炒作的问题并没有出现;从而提出司法实质公开,对合议庭评议笔录和审委会讨论记录等审判秘密进行公开。[12]实际上,从《司法公开规定》等相关规定看,对司法审务公开的范围,步子并没有迈得那么大。这不单是认识、观念与实践习惯问题,还有法院人民法官的素质能力问题因素在内。对除法律明确规定不应当公开的审判秘密外,对其他审判秘密在审务公开中应当慎重对待,至少当前现状下还不宜公开,但各个法院可以根据自身实际情况进行实践尝试。总体而言,对审务公开范畴的扩散,要区分法院的区域与层级。

(三)审务公开与民意沟通。

民意沟通与司法公开对接的落脚点在于深化司法公开。审务公开作为深化司法公开的一项重要内容,备受社会关注。无论采取哪种形式的民意沟通方式,都回避不了民众对法院工作知情的需求,只有知情才能对其进行有效判断和客观评价;无论采取哪种形式的司法公开,都不外乎要以司法公开为载体和渠道,实现法院与民众的良性互动。司法公开已经被定位为在朝司法权力的运行方式转变,以更加开放和宽容的心态去看待民意,最大限度地在整个司法过程中保障社会公众的知情权。在实践中,尤其要重视公开与社会民意的沟通问题。从社会民意的作用看,一方面可以约束司法审务公开的随意性。以民众的司法需求为导向,确定司法公开的标准、要求和载体。另一方面是可以检验审务公开工作的效果。《司法公开示范标准》明确要求“安排专人对当事人和社会公众反映的问题进行核查,各高级人民法院对当事人和社会公众反映本辖区人民法院落实公开制度存在的问题进行核查和反馈”。通过健全的民意沟通表达机制收集、评估民意,以此来检验司法审务公开工作的成效,改正工作中的不足之处。从而实现民众对法院工作的监督,让社会公众对法院的工作有一个正确的判断和客观的评价。因此,法院司法人员要切实转变理念,将司法审务公开作为社会民众的一种权利对待,助力民意沟通与司法审务公开的融合互动,通过审务公开让民众了解司法、参与司法、监督司法,法院了解民意、回应民意,最终实现民意沟通顺畅化、常态化、体系化。

【注释】

[1] 参见高一飞、莫湘益:《论审务公开》,载《电子政务》2012年第12期。

[2] 参见高一飞、莫湘益:《论审务公开》,载《电子政务》2012年第12期。

[3] 参见蒋惠岭:《扫除司法公开的十大障碍》,载《中国审判》2010年第5期。

[4] 参见高一飞、莫湘益:《论审务公开》,载《电子政务》2012年第12期。

[5] 参见游伟:《“过问案件登记”不如实行全面公开制度》,载《法制》,2009年12月25日第三版。

[6] 参见肖先华、赵佳:《“审误”公开:司法公信的重要一步》,载中国法院,于2014年7月25日访问。

[7] 参见【美】塞缪亨廷顿、劳伦斯哈里森:《文化的重要作用》,程克维译,新华出版社2010年版,第9页。

[8] 参见郭敬波:《司法公开与隐蔽文化》,载人民法院报2014年3月21日第7版。

[9] 参见叶绚丽、任守庆、刘裕:《以“隐性司法”之力 彰“显性司法”之功——司法公开过程中不可忽视宣传的作用》,载人民法院报2011年12月9日第7版。

[10] 参见李卓臻、郭敬波:《文化视角下的司法公开制度》,载《人民司法》2014年第9期。

[11] 【美】爱德华T霍尔:《无声的语言》,刘建荣译,上海人民出版社1991年版,第102页。

[12] 参见王韶华:《司法公开与审判秘密》,载《人民司法》2014年第5期。

(作者单位:江西省石城县人民法院)

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